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片区开发:城投公司转型的美好之路

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片区开发:城投公司转型的美好之路

发布日期:2019/8/22 16:56:11 点击:249

在各地方政府财政吃紧的情况下,如何通过有效手段对特区域进行开发建设,提升该地区的硬实力水平,已经成为各地区主要研究对象。而作为城投公司,如何在严峻的转型之路上继续依法合规的支持地方建设,最大程度利用自身优势继续自己的使命,也是一个必须面对的难题。本文初略地做了一个梳理。

一、片区开发的概念及类型

片区开发是地方政府对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护的全过程。

目前,对于片区开发主要分为狭义和广义。

狭义的片区开发,就是指土地一级开发。即由政府或政府授权部门根据土地总体利用规划、土地储备计划等相关要求,对指定区域内的土地进行征收、对地上物进行拆迁,并结合实际情况进行几通一平,从而达到从生地到熟地,使其达到土地出让条件的过程;

广义的片区开发,除包括上述狭义概念的基础上,还继续对该区域后续的基础设施和公共服务设施建设、招商引资、管理运营等全过程的开发建设服务。

本文主要研究城投公司如何通过有效介入地方政府在实施广义的片区开发,从而实现华丽转身。

二、片区开发的主要模式

无论是从最开始的华夏幸福固安工业园区新型城镇化项目、中信滨海新城项目、到前段时间被炒得沸沸扬扬的华夏幸福西安硬科技城项目,都或多或少的存在片区开发的意思。但是有一点需要注意,这些项目无一例外,都是以PPP的模式作为项目的切入点。而华夏幸福西安硬科技城项目之所以为引人观注,就是因为这个项目出现在“财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》财金〔2019〕10号”文件发布之后的敏感时期。因为在10号文之前,对于PPP项目的资金补贴来源,财政部并没有明确的说法。而10号的重要内容之一,就是“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目补贴支出”。华夏硬科技这个项目的财政补贴恰恰出现了政府性基金,而且是超过了141亿元。

同时,10号对财政支出责任(超过5%的不得新上政府付费项目;超过7%的进行风险提示;超过10%的严禁新项目入库)、使用者付费比例(将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库)、政府融资平台(严禁本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的)等都做出严格的限制规定。因此,10号基本阻止城投公司通过PPP方式参与当地政府片区开发的道路。

难道城投公司就没有办法依法合规地参与当地政府的片区开发吗?当然不是。因为“想起来全是问题,做起来才是答案”。

对于片区开发主体,如果选择市场化主体,则地方政府需要履行一个政府招投标程序,按照招标公告的条件,择优选择合适的企业;如果片区开发主体是自己的城投公司,则政府可以通过签订授权协议的方式确定城投公司为开发主体。

对于片区开发形式,主要可分为新片区和老片区。对于新片区,城投公司则可以采用DBFO(设计-建设-融资-运营)模式,即由城投公司对片区开发提供规划设计、土地整理服务、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务、运营管理维护等工作;对于老片区,城投公司则可以采用ABO(授权-建设-运营)模式,即由政府与城投公司签订授权协议,授权城投公司对片区进行建设(基础设施,提升硬件)运营(招商引资,增加税收)等工作。无论是采用哪种方式,都是城投公司对片区开发的全过程服务。

三、片区开发的注意事项

(一)主体资格合规

对于市场化企业,应严格执行《中华人民共和国政府采购法》相关规定,以公开竞争的方式确定片区开发主体,避免后续项目主体合规审计;而对于政府下面的城投公司,则可以通过签订授权协议的形式确定主体。但有一点需要注意,签订协议切忌简单粗暴,让别人一看就觉得特别假,需要签订具有真实性、可操作性的协议。协议要厘清政府与城投的责任边界,政府(管委会)对城投在合规的范围内提供边界清晰的有限的资金支持,不承担兜底责任。

(二)回报方式合规

片区开发的具有总投资大、经营期限长等特点,因此城投在政府协议的考核指标上,应该避免出现“固定收益”等敏感字眼,更多是采用通过政府对项目的绩效评价,也就是片区开发的实际效果来确定项目回报金额,比如根据项目招商项目的数量、招商企业的质量、入区库的税收等,均可作为绩效评价依据。这样的好处,一是避免涉嫌政府通过城投增加政府隐性债务(固定回报),二是可以增加城投公司对项目的主观能动性,毕竟多劳多得,不劳不得,如果项目没有达到预期甚至需要赔偿政府损失。

(三)片区开发期限

我们知道,财政预算一般分为年度财政预算和中期财政预算。如果一个合同签订三年以上,原则上财政预算是无法与之匹配的。因此,建议地方政府在研究片区开发的期限时,最好设置三年为一个周期,根据片区开发的实际进展情况,采取滚动开发方式推进整体进程。这样做好处是,既满足财政支出责任合规性要求,又确保相关资金可以在预算中得以安排。

在这里简单介绍下年度财政预算和中期财政预算的批准部门。根据《预算法》第二章预算管理职权中第二十一条规定,年度财政预算的批准部门是本级人大,年度财政预算调整方案的批准部门是本级人大常委会;而根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)文件规定,中期财政规划的批准部门是同级人民政府。

四、案例介绍

具体步骤:

(一)某A政府通过签订授权协议方式,确定B城投公司作为辖区内C片区开发的主体,并明确政企责任边界,政府的考核标准、支持措施。资金支持应纳入中期财政规划,并以年度预算通过为前提。

(二)B公司负责C片区内的土地征折、土地平整、道路等基础设施和公共配套设施的建设。涉及土储工作的,应由土储机构办理有关手续;涉及具体工程和服务需通过招投标等公开形式选择施工单位或服务提供商;涉及土地招牌挂的,应由国土主管部门进行。

(三)B公司负责C片区内规划、项目招商、区域运营发展等服务工作。应做好开发的项目定位、开发时序和现金流的衔接,以使开发经营可持续。

(四)B公司综合政府的支持资金、专项债投入资金、园区经营收入、房地产开发经营收入形成自己的综合经营收入。B公司并可根据片区开发计划,通过市场招拍挂的方式,合规获得片区土地使用权和经营性房产,从而形成自己的经营性资产。

五、片区开发的筹资

任何项目的开展,都离不开资金。尤其是对于片区开发,少则几十亿,多则上百亿,这么庞大的资金需求,需要城投公司有一套完整的融资方案。笔者简单介绍一下筹资思路:

(一)专项债。地方政府可根据片区开发中涉及整理土地的情况,编制土地整理方案及资金需要,通过发行土储专项债的方式筹措土地开发整理资金。

(二)企业债券。城投公司可根据项目开展情况,设定符合要求的募投项目,通过在资本市场发行企业债券的方式筹措部分资金。

(三)银行贷款。上述两个筹资思路虽可行,但并不通用:专项债的工作主要掌握在政府手中,筹资时间和金额不可控,有可能影响城投公司后续工作的开展;企业债券的发行,也需要城投公司具备一定的信用评级、经济体量等才能操作。因此,相对于上述两种方式,银行贷款这种方式可能是城投公司的最爱。

由于银行贷款有一定的要求,所以,城投公司在负责园区开发过程中,应特别注意形成自己的经营性收入和经营性资产,从而形成市场化融资能力。

城投公司可安排好开发时序和现金流衔接,逐步滚动做大融资规模。

六、结语

片区开发的的妙处在于,对于地方政府,既可进一步提升地区特定区域的竞争力,又可以避免直接举债;对于城投公司,如今转型工作困难重重,想取得点成绩更是难上加难。既然是城投公司,那必然是有特定属性,要想有所突破,还是要在能突破的地方有所突破。

片区开发,可以有效的将地方政府和城投公司再一次紧密联系在一起,片区开发模式将会成为城投公司转型再发展的重要契机,在服务地方经济建设中实现做大做强,是城投转型的美好之路。

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